Aponte Hernández v Gobernador, 167 D.P.R. 149, 2006 TSPR 24 | Hiram Meléndez Juarbe | August 05, 2014

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Aponte Hernández v Gobernador, 167 D.P.R. 149, 2006 TSPR 24

by Hiram Meléndez Juarbe
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PER CURIAM: Nos corresponde determinar si resulta oportuna nuestra intervención en este caso en el que la Asamblea Legislativa impugna ciertos ajustes a sus presupuestos, decretados originalmente por el Gobernador, pero que han sido revertidos por este último. Veamos.

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I

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El 30 de junio de 2005 la Asamblea Legislativa aprobó la Resolución Conjunta de la Cámara Núm. 445, que contenía el Presupuesto General de Gastos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (Presupuesto General) proyectado para el año fiscal 2005-2006. Al día siguiente, esta pieza legislativa fue presentada al Gobernador para su evaluación correspondiente. Levantada la sesión legislativa y pasado el término de treinta días sin que el Primer Ejecutivo tomara alguna acción respecto al proyecto, éste se entendió vetado en su totalidad según establece el Art. III, Sec. 19  *152 de la Constitución del Estado Libre Asociado, L.P.R.A., Tomo 1.

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Ante este escenario, se activó el Art. VI, Sec. 6 de nuestra Constitución, L.P.R.A., Tomo 1. En virtud de éste, las partidas consignadas en el Presupuesto General para el año fiscal 2004-2005, contenidas en la Resolución Conjunta de la Cámara Núm. 927 de 30 de junio de 2004 (R.C. 927), continuaron rigiendo para el presente año económico en todo lo que fueran aplicables, siendo el Gobernador la persona facultada para autorizar los desembolsos necesarios.

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Posteriormente, mediante la Orden Ejecutiva Núm. 58 de 30 de agosto de 2005, Boletín Administrativo Núm. OE-2005-58 (Orden Núm. 58), el Hon. Aníbal Acevedo Vilá decretó ciertos ajustes a los desembolsos con cargo al Fondo General para el año económico 2005-2006, a base de las asignaciones consignadas en la R.C. 927. Según se expresó en la Orden Núm. 58, los referidos ajustes respondieron a que “[l]os recursos disponibles para el año fiscal 2005-2006 no basta[ban] para cubrir las asignaciones presupuestarias vigentes”. Esto se debió a que estas asignaciones totalizaban nueve punto dos billones de dólares, mientras que los recursos estimados ascendían a ocho punto nueve billones. Ante este escenario presupuestario particular y para asegurar el funcionamiento del Gobierno durante el próximo año fiscal, el Primer Ejecutivo entendió que al autorizar los desembolsos necesarios conforme lo dispone la Sec. 6 del Art. VI de nuestra Constitución, supra, debía mantener un presupuesto balanceado —según lo ordena la Sec. 7 del Art. VI, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1— y, además, atender las prioridades establecidas por ley de acuerdo con la Sec. 8 del mismo artículo de la Constitución. Es decir, el Gobernador activó las tres secciones constitucionales aludidas para ordenar los referidos ajustes presupuestarios. Además, se amparó en el poder conferido por la Sec. 2 de la *153 R.C. 9271 para transferir partidas entre diversos organismos. Junto con la Orden Núm. 58, el Gobernador incluyó una relación de los ajustes presupuestarios decretados, los cuales comprendieron el aumento de determinadas partidas y la reducción de otras.

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Para efectos de la posición expresada en esta opinión disidente, es inconsecuente que el mecanismo procesal invocado por la parte recurrida sea la desestimación por desistimiento en un caso y la desestimación por academicidad en el otro. Véase discusión, infra.

 

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Entre los ajustes decretados se encontraban los siguientes: (1) la reducción del presupuesto de la Cámara de Representantes a cuarenta y un millones de dólares, o sea, seis millones menos que lo asignado para el mismo propósito mediante la R.C. 927; (2) la reducción del presupuesto del Senado de treinta y ocho millones consignados en la R.C. 927 a $33.5 millones, y (3) la disminución de la partida correspondiente a las Actividades Conjuntas de la Asamblea Legislativa2 a $10.78 millones, a pesar de que la R.C. 927 proveía $21.6 millones para el mismo concepto. Estos ajustes fueron certificados por la Directora de la Oficina de Gerencia y Presupuesto, Ing. Ileana Fas Pacheco.

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La parte recurrida replicó a dichas mociones y en el escrito presentado sólo se discutió la excepción de recurrencia de la doctrina de academicidad.

 

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A raíz de lo anterior, el Hon. José Aponte Hernández, por sí y en representación de la Cámara de Representantes, presentó una demanda sobre sentencia declaratoria e injunction contra el Gobernador, el Secretario de Hacienda y la Directora de la Oficina de Gerencia y Presupuesto. En esencia, adujo que el Gobernador, al ajustar unilateralmente las partidas presupuestarias aludidas, violó el Art. VI, Sec. 6 de nuestra Constitución, supra, y la doctrina de separación de poderes. Solicitó, por lo tanto, que se declarase inconstitucional la actuación del Primer Ejecutivo y que se ordenase a este último certificar como disponible para el año fiscal 2005-2006 un presupuesto idéntico al del *154 año fiscal anterior, hasta tanto se aprobara un nuevo presupuesto.

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Posteriormente, la Ing. Nélida Santiago Rivera, como Superintendente y en representación de la Superintendencia del Capitolio, presentó otra demanda contra los mismos demandados y bajo fundamentos sustancialmente similares. A petición de ésta, el Tribunal de Primera Instancia consolidó ambos pleitos.

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Tras varios trámites judiciales, y luego de la celebración de una vista argumentativa, el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de San Juan (Hon. Carlos S. Dávila Vélez, juez), dictó sentencia sumaria y declaró “con lugar” ambas demandas. Resolvió que el ajuste realizado por el Gobernador a las partidas presupuestarias era ilegal por violar la doctrina de separación de poderes y por constituir una concentración de poder indebida en la Rama Ejecutiva, la cual no surge expresamente de la Constitución. En vista de ello, emitió un auto de injunction permanente contra los funcionarios demandados para que cesaran y desistieran de reducir unilateralmente las referidas partidas presupuestarias.

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Insatisfechos, el Gobernador y los demás demandados presentaron un recurso de apelación ante el Tribunal de Apelaciones. Antes de que el foro apelativo intermedio entrara en los méritos del caso, y al amparo del Art. 3.002(e) de la Ley de la Judicatura del Estado Libre Asociado de 2003 (Ley de la Judicatura de 2003), 4 L.P.R.A. sec. 24s(e), y de la Regla 23 del Reglamento del Tribunal Supremo de Puerto Rico, 4 L.P.R.A. Ap. XXI-A, la Cámara de Representantes y la Superintendencia del Capitolio acudieron ante nos mediante el presente recurso de certificación. Arguyeron, en síntesis, que la controversia presentada en este caso es de gran interés público y amerita ser resuelta finalmente por este Tribunal. En vista de ello y de que el Gobernador y demás demandados solicitaron, a su vez, nuestra *155 intervención, expedimos el auto de certificación (Caso Núm. CT-2005-6).

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Mientras tanto, el Senado de Puerto Rico, representado por su Presidente, Hon. Kenneth McClintock Hernández, había presentado otra demanda ante el tribunal de instancia sobre sentencia declaratoria e injunction contra los mismos demandados.3 Su argumento fue básicamente el mismo de la Cámara de Representantes. Además, alegó la inconstitucionalidad de la Ley Orgánica de la Oficina de Gerencia y Presupuesto, Ley Núm. 147 de 18 de junio de 1980 (23 L.P.R.A. sec. 101 et seq.), en la medida en que ésta delegaba al Gobernador la facultad para establecer prioridades en el desembolso de fondos públicos sin parámetros o guías. Solicitó, por lo tanto, que se declarase ilegal la actuación del Primer Ejecutivo de reducir, aumentar y transferir partidas del presupuesto general, así como la disminución del presupuesto del Senado y de la Oficina de Servicios Legislativos.

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Utilizamos indistintamente “año económico” o “año fiscal”, aunque la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico se refiere exclusivamente a año económico.

 

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Luego de ciertos trámites procesales, otra sala del Tribunal de Primera Instancia (Hon. Oscar Dávila Suliveres, juez) dictó sentencia sumaria a favor del Gobernador y demás funcionarios demandados. Concluyó que, ante un déficit presupuestario, el Primer Ejecutivo no podía autorizar el desembolso de todos los gastos para el funcionamiento del Gobierno, sino que estaba obligado a procurar que el presupuesto general estuviese balanceado, y debía atender los intereses del servicio y las necesidades apremiantes del País, según disponen las Secs. 6, 7 y 8 del Art. VI de nuestra Constitución, supra, y la Sec. 2 de la R.C. 927. En vista de lo anterior, razonó que el Gobernador podía ajustar las *156 asignaciones presupuestarias del Senado sin que ello vulnerara la doctrina de separación de poderes.

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Inconforme, el Senado acudió ante nos mediante un recurso de certificación. Acordamos expedir. Caso Núm. CT-2005-8. A solicitud del Gobernador, y por presentar este recurso unas cuestiones similares de hecho y de derecho a las planteadas por la Cámara de Representantes en el suyo, ordenamos la consolidación de ambos casos. El Presidente de la Cámara de Representantes y el Gobernador presentaron sus respectivos alegatos.

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Así las cosas, el 19 de diciembre de 2005 el Gobernador presentó ante nosotros una Moción de Desistimiento y en Solicitud de Desestimación. Informó a este Tribunal que mediante la Orden Ejecutiva promulgada el 16 de diciembre de 2005, Boletín Administrativo Núm. OE-2005-78, había dispuesto el desembolso total de las asignaciones presupuestarias de la Rama Legislativa. Por lo tanto, desistía del recurso presentado contra la Cámara de Representantes y solicitaba la desestimación del recurso presentado por el Senado por ser éste académico. En atención a lo anterior, concedimos un término a las cámaras legislativas para que expresaran sus posiciones. Éstas han comparecido en oposición a la solicitud del Gobernador.4

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La parte demandante no ha cuestionado la fórmula y el cálculo utilizado por el Primer Ejecutivo para determinar qué partidas se autorenovaron por operación del Art. VI, Sec. 6 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, L.P.R.A., Tomo 1, y a cuánto asciende el presupuesto del país, por lo que este asunto no está propiamente ante nuestra consideración. Ateniéndonos a las sabias normas prudenciales de autolimitación judicial, no nos expresamos sobre el particular. E.L.A. v. Aguayo, 80 D.P.R. 552 (1958).

 

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Resolvemos con el beneficio de las posiciones de las partes.

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II

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Los cambios fácticos que han acontecido desde el inicio de esta controversia nos imponen el deber de determinar, en primera instancia, si los hechos actuales son los propicios para nuestro pronunciamiento. Esto en atención al argumento *157 del Gobernador de que los cambios han tornado la controversia en académica.

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[1] La doctrina de justiciabilidad imprime a nuestro ordenamiento jurídico ciertas limitaciones al ejercicio del poder judicial con el fin de que los tribunales puedan precisar el momento oportuno para su intervención. Hemos resuelto que un caso no es justiciable cuando las partes no tienen legitimación activa, cuando el caso no está maduro, cuando se presenta una cuestión política o cuando la controversia se ha tornado académica. Noriega v. Hernández Colón, 135 D.P.R. 406 (1994).

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[2] Una controversia es académica, y por lo tanto no apta para la intervención judicial, cuando los hechos o el derecho aplicable han variado de tal forma que ya no existe una controversia actual entre partes adversas. P.N.P. v. Carrasquillo, 166 D.P.R. 70 (2005). Este precepto legal exige que exista una controversia real en todas las etapas del proceso judicial, tanto en la inicial como en la apelativa. Véanse: Lewis v. Continental Bank Corp., 494 U.S. 472 (1990); E. Chemerinsky, Constitutional Law: Principles and Policies, 2da ed., Nueva York, Aspen Publishers, 2002, Sec. 2.7.1, pág. 112. Su análisis requiere la evaluación de los eventos anteriores, próximos y futuros, para determinar si su condición de controversia viva y presente subsiste con el transcurso del tiempo. San Antonio Maritime v. P.R. Cement Co., 153 D.P.R. 374 (2001).

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[3] Esta normativa persigue el propósito de evitar decisiones judiciales que acarreen pérdida de tiempo, conflicto con otras Ramas del Gobierno o que puedan estar diseñadas sin el beneficio de argumentos propios de partes adversas. R. Serrano Geyls, Derecho constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, San Juan, Ed. C. Abo. P.R., 1986, Vol. I, pág. 122. Intenta impedir, además, el uso innecesario de los recursos judiciales y obviar pronunciamientos autoritativos de los tribunales que resulten *158 superfluos. Emp. Pur. Des., Inc. v. H.I.E.Tel., 150 D.P.R. 924 (2000); C.E.E. v. Depto. de Estado, 134 D.P.R. 927 (1993).

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[4] No obstante lo anterior, se reconocen varias excepciones a esta doctrina. Por ejemplo, cuando se plantean cuestiones recurrentes capaces de evadir revisión judicial; cuando la situación de hechos ha sido modificada por el demandado, pero no tiene características de permanencia, o cuando persisten consecuencias colaterales de una controversia que se ha tornado académica. Angueira v. J.L.B.P., 150 D.P.R. 10 (2000). Véase, además, L.H. Tribe, American Constitutional Law, 3ra ed., Nueva York, Ed. Foundation Press, 2000, Vol. I, págs. 347–361.

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En consideración a este trasfondo legal, evaluemos si debemos entrar a los méritos del caso de epígrafe.

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III

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El Hon. Aníbal Acevedo Vilá, mediante Orden Ejecutiva promulgada el 16 de diciembre de 2005, Boletín Administrativo OE-2005-78, ha repuesto la cantidad de dinero que originalmente redujo a los presupuestos de la Asamblea Legislativa. Esto, debido a que los recaudos del Gobierno han sobrepasado las proyecciones de ingresos estimados para este año fiscal. Según informó el Primer Ejecutivo, dicho aumento en los ingresos se debió a la creciente actividad económica y a las medidas implementadas sobre fiscalización gubernamental.

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Consideró, además, importante el hecho de que

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[p]ara las agencias calificadoras del crédito de Puerto Rico, es imprescindible que las dos ramas políticas del gobierno trabajen en espíritu de colaboración, y que se demuestre un genuino ambiente de diálogo. Este ajuste que por la presente se realiza debe propender a una mejor y más estrecha colaboración entre las referidas ramas gubernamentales, reduciendo así significativamente la preocupación que a esos efectos tienen las referidas agencias calificadoras. Orden Ejecutiva de *159 16 de diciembre de 2005, Boletín Administrativo OE-2005-78, pág. 1.

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Con la promulgación de la orden ejecutiva aludida, el Gobernador revirtió los efectos de su Orden Núm. 58, la cual desembocó en el pleito judicial del epígrafe.

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Según se deduce de lo anterior, ya la Asamblea Legislativa no requiere nuestra intervención para procurar la reposición de sus presupuestos. Además, parece evidente que la condición fiscal del país no es la misma que existía cuando el Gobernador decidió reducir los aludidos presupuestos. Es decir, la controversia que llegó ante nosotros ya no es un obstáculo legal ni práctico para el normal desenvolvimiento de ambas ramas políticas de nuestro Gobierno.

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De otra parte, debido a las particularidades de la controversia que se nos presentó, entendemos que no existe una probabilidad razonable de vuelva a repetirse. Es decir, su recurrencia requeriría que existiera un tranque en el proceso de formulación y aprobación del presupuesto, en circunstancias de crisis fiscal, y que el Primer Mandatario vuelva a reducir unilateralmente los presupuestos de otra Rrama del Gobierno. En el pasado siglo nunca se nos presentó un trasfondo fáctico análogo. Resulta, pues, muy especulativo concluir que una controversia idéntica a ésta volverá a suscitarse.

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Por otro lado, no podríamos concluir que esta controversia volverá a repetirse sin antes aventurarnos a predecir que el debate constitucional entre las ramas políticas del Gobierno, en el futuro, no será productivo. Con ello le estaríamos restando legitimidad y productividad a nuestro sistema político constitucional en los años por venir, sin tan siquiera darle una oportunidad de desarrollarse y consolidarse, y sin contar con los elementos para emitir ese juicio.

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Aún asumiendo que el ambiente político y económico de Puerto Rico es propicio para que la controversia surja nuevamente, *160 resulta igualmente especulativo resolver que dicho asunto pueda evadir la revisión judicial. Esta controversia, inherentemente, no producía efectos de corta duración. El presupuesto para gastos generales del Gobierno se formula y aprueba para el año fiscal y no para su primer mes, por lo que sus consecuencias se extienden por un año. Cf. Emp. Pur. Des., Inc. v. H.I.E.Tel., supra.5

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En rigor, es incorrecto hablar de un presupuesto “desbalanceado”, pues lo que la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico proscribe es que las asignaciones aprobadas excedan los recursos totales calculados; es decir, un presupuesto deficitario.

 

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[5] Además, nuestro ordenamiento jurídico cuenta con el mecanismo adecuado para revisar este tipo de controversia con mayor agilidad. El Art. 3.002(e) de la Ley de la Judicatura de 2003, supra, establece que este Tribunal

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[m]ediante auto de certificación, a ser expedido discrecionalmente, motu proprio, o a solicitud de parte, podrá traer inmediatamente ante sí para considerar y resolver cualquier asunto pendiente ante el Tribunal de Primera Instancia o el Tribunal de Apelaciones cuando se plantee la existencia de un conflicto entre decisiones previas del Tribunal de Apelaciones, se planteen cuestiones noveles de derecho, o se planteen cuestiones de alto interés público que incluyan cualquier cuestión constitucional sustancial al amparo de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico o de la Constitución de Estados Unidos.

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[6] El mecanismo de certificación cumple el propósito de adelantar el trámite judicial ordinario para que este Tribunal atienda cuestiones que por su gran importancia y envergadura ameritan ser resueltas prontamente. Rivera v. J.C.A., 164 D.P.R. 1 (2005); Suárez v. C.E.E. I, 163 D.P.R. 347 (2004). Nótese que sólo basta con que el caso esté pendiente ante el tribunal de instancia para que se nos pueda presentar la controversia mediante este recurso. Incluso, motu proprio, podemos traer inmediatamente la controversia ante nosotros para considerarla y resolverla. En fin, la existencia del recurso de certificación elimina prácticamente *161 la posibilidad de que este tipo de casos evada nuestro pronunciamiento sobre el asunto.

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Por otra parte, entendemos que no aplica la excepción a la doctrina de academicidad basada en que los cambios fácticos fueron producidos por el demandado sin visos de permanencia. El cambio en la situación fiscal del Gobierno permitió al Gobernador identificar los recursos disponibles y ordenar la devolución de los fondos a la Rama Legislativa. La Oficina de Gerencia y Presupuesto ya ha comenzado a cumplir esta norma, según surge de la misiva de la Ing. Ileana Fas Pacheco, dirigida al Gobernador, de 11 de enero de 2006. Es decir, los fondos están siendo transferidos a la Asamblea Legislativa.

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Igualmente, dicha partida pronto perderá su vigencia debido a que el año fiscal concluirá en cinco meses. Usualmente es en esta etapa del año fiscal que la Rama Ejecutiva tiene un cuadro más completo sobre los ingresos que se proyectan para el año, pues han transcurrido siete meses desde su inicio. Estas circunstancias abonan a la conclusión de que la reposición de los presupuestos de la Rama Legislativa no será revertida, aun cuando decidamos no intervenir en el caso.

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Por último, pesa sobre nuestro análisis el hecho de que la ocasión no es la propicia para un pronunciamiento nuestro. Debemos reconocer que existe un proceso político entre las Ramas aquí protagonistas que no se ha paralizado y cuyo fruto dependerá en gran parte de que éstas armonicen sus diferencias sin nuestra intervención, en la medida que no exista una controversia justiciable entre ellos. La situación gubernamental actual amerita que estas Ramas trabajen en conjunto para resolver asuntos de mayor trascendencia e importancia para el bienestar del pueblo de Puerto Rico. El proceso político debe continuar su cauce. En ausencia de circunstancias que ameriten la intervención judicial, no estamos en posición de emitir directrices con el propósito de guiar al Ejecutivo y al Legislativo *162 en la encomienda que los electores le han delegado para los años restantes de este cuatrienio. Todas estas consideraciones ameritan nuestra prudencia y abstención en estas circunstancias no aptas para la intervención judicial.

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En vista de todo lo anterior, nos abstenemos de pronunciarnos sobre la controversia que originalmente presentaban los casos aquí consolidados.

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IV

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Por los fundamentos que preceden, se anulan los autos expedidos en los casos Hon. José Aponte Hernández v. Hon. Aníbal Acevedo Vilá y otros, CT-2005-06, y Senado de Puerto Rico v. Hon. Aníbal Acevedo Vilá y otros, CT-2005-08, y se ordena su archivo.

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Se dictará sentencia de conformidad.

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El Juez Asociado Señor Fuster Berlingeri emitió una opinión concurrente. El Juez Asociado Señor Rivera Pérez disintió sin opinión escrita. La Juez Asociada Señora Rodríguez Rodríguez emitió una opinión disidente.

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--O--

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Opinión concurrente emitida por el Juez Asociado Señor Fuster Berlingeri.

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Es innegable que el caso de autos gira en torno a una cuestión primordial de gran trascendencia. Dicha cuestión no sólo constituyó recientemente la médula de una grave disputa entre el Gobernador de Puerto Rico y la mayoría de la Rama Legislativa, sino que tiene una importancia que va más allá de las realidades y circunstancias del caso de autos.

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La cuestión referida es la siguiente: en la situación excepcional de que entre las ramas políticas se haya llegado a un impasse sobre el presupuesto del próximo año, ¿qué sucede *163 si las asignaciones dispuestas en el presupuesto anterior exceden los recursos totales calculados para el nuevo año económico? La Sec. 6 del Art. VI de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, L.P.R.A., Tomo 1, claramente dispone que cuando no se logre aprobar el presupuesto para un año económico, regirá para ese año el presupuesto del año anterior, pero ¿qué pasa si los fondos que se calculan para ese nuevo año no son suficientes para sufragar otra vez los mismos gastos realizados durante el año anterior?

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La Constitución tiene otras dos cláusulas que tratan específicamente con este asunto del presupuesto. Una de ellas prohíbe que las asignaciones presupuestarias excedan los recursos anticipados; la otra establece un orden de prioridades precisamente para el caso en que las asignaciones presupuestarias excedan el cálculo de los recursos disponibles. Resulta, sin embargo, que estas dos disposiciones se refieren textualmente al presupuesto de un mismo año. Los términos de dichas dos cláusulas aluden a las partidas y asignaciones de un solo año económico y, al menos literalmente, no se refieren a los desembolsos que se realizarán durante un año económico a base de lo dispuesto en el presupuesto del año anterior. De su faz, no se ocupan directamente de la cuestión suscitada por el caso de autos formulada en el párrafo previo de este escrito.

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Por lo anterior, la cuestión referida no tiene una solución indisputable provista concretamente en el texto de la Constitución del país. Esa cuestión primordial aparentemente no fue anticipada específicamente por los que redactaron nuestra ley fundamental. Por ello, le corresponde a este Foro buscarle oportunamente una respuesta mediante un análisis del historial de la Constitución que nos permita derivar las implicaciones normativas pertinentes del esquema jurídico que sí se plasmó en esa magna carta sobre el asunto del presupuesto y los respectivos poderes gubernamentales de las ramas políticas. Como en tantas otras *164 ocasiones, pues, en su momento nos tocaría interpretar la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico para resolver la cuestión de fondo planteada en el caso de autos.

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Ahora bien, importantes razones de orden público aconsejan que nos abstengamos de resolver ahora la cuestión referida. Hacerlo en este caso en este momento constituiría, sin duda, un pronunciamiento de índole consultivo porque la disputa concreta que propició el caso de autos ya no existe. Estando próximos a decidir, el Gobernador nos ha informado que ha dejado sin efecto los ajustes a las asignaciones presupuestarias de la Asamblea Legislativa que habían dado lugar a la disputa en cuestión.

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Como se sabe, este Foro no emite opiniones consultivas. Desde hace mucho tiempo está claramente establecido en nuestro ordenamiento jurídico que nuestra función de dilucidar el orden constitucional del país sólo debe hacerse dentro de los límites de una controversia viva entre litigantes opuestos, de modo que nuestra decisión en tal controversia tenga un impacto real y afecte las relaciones jurídicas de los litigantes en disputa. E.L.A. v. Aguayo, 80 D.P.R. 552 (1958).

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Es por lo anterior que estamos impedidos de resolver ahora la importante cuestión constitucional identificada antes. Concurro, pues, con lo resuelto en la opinión per curiam emitida aquí.

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--O--

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Opinión disidente emitida por la Juez Asociada Señora Rodríguez Rodríguez.

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Disiento de la determinación que toma una Mayoría de este Tribunal al declarar que los casos de epígrafe se han tornado académicos ante la actuación unilateral de la parte demandada recurrida de cesar la conducta que dio base a este litigio originalmente, al restaurarle al presupuesto *165 de los peticionarios los dineros recortados. Mi disconformidad se asienta sobre la ausencia de garantía de que la parte demandada recurrida no habrá de incurrir en la misma conducta en el futuro, cuando se hayan de confeccionar nuevos presupuestos durante este cuatrienio. Siendo ello así, estimo que este caso se encuentra entre las excepciones a la doctrina de academicidad que en el pasado hemos reconocido, aunque no habíamos tenido ocasión de aplicar.

77

Es norma trillada que un caso se torna académico cuando su condición de controversia viva y presente cesa por el transcurso del tiempo. Emp. Pur. Des., Inc. v. H.I.E.TEL., 150 D.P.R. 924 (2000); P.P.D. v. Gobernador I, 139 D.P.R. 643 (1995). De ahí que, en alguna medida, la doctrina de academicidad no es otra cosa que la doctrina de acción legitimada en el tiempo. H.P. Monaghan, Constitutional Adjudication: The Who and When, 82 (Núm. 7) Yale L.J. 1363, 1384 (1974). Véase, también, P.N.P. v. Carrasquillo, 166 D.P.R. 70 (2005).

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Hemos resuelto, sin embargo, que esta doctrina tiene varias excepciones, a saber: primero, cuando se plantea una cuestión recurrente; segundo, cuando la cuestión de hechos ha sido modificada por el demandado pero no tiene características de permanencia, y tercero, en situaciones donde persistan consecuencias colaterales que no se han tornado académicas. Cruz v. Administración, 164 D.P.R. 341 (2005); Angueira v. J.L.B.P., 150 D.P.R. 10 (2000).

79

La controversia ante nuestra consideración, a mi juicio, ubica en la segunda de las excepciones. Según ésta, un caso no es académico cuando el demandado cesa su alegada actuación ilegal o impropia sin que existan garantías de que en el futuro no habrá de incurrir en la conducta impugnada. La referida excepción no ha sido aplicada anteriormente por este Tribunal. Véanse: Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, 109 D.P.R. 715, 728 (1980); Asoc. de Periodistas v. González, 127 D.P.R. 704, 720 (1991). Sin embargo, *166 esta excepción sí ha sido utilizada ampliamente por el Tribunal Supremo de Estados Unidos, por lo que es apropiado repasar las expresiones de dicho foro sobre este asunto.

80

Esta excepción se conoce en la doctrina norteamericana como “la excepción de cese voluntario”. En el caso seminal United States v. W.T. Grant Co., 345 U.S. 629, 632 (1953), el Tribunal Supremo de Estados Unidos describió esta excepción de la manera siguiente:

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Both sides agree to the abstract proposition that voluntary cessation of allegedly illegal conduct does not deprive the tribunal of power to hear and determine the case, i.e., does not make the case moot .... A controversy may remain to be settled in such circumstances .... The defendant is free to return to his old ways. This, together with a public interest in having the legality of the practices settled, militates against a mootness conclusion. (Citas omitidas y énfasis nuestro.)

82

En igual sentido, véanse: City of Mesquite v. Aladdin’s Castle, Inc., 455 U.S. 283, 289 (1982) (“It is well settled that a defendant’s voluntary cessation of a challenged practice does not deprive a federal court of its power to determine the legality of the practice”); Friends of Earth, Inc. v. Laidlaw Environmental Services (TOC), Inc., 528 U.S. 167, 189 (2000); County of Los Angeles v. Davis, 440 U.S. 625, 631 (1979); Allee v. Medrano, 416 U.S. 802, 810-811 (1974); DeFunis v. Odegaard, 416 U.S. 312, 318 (1974). Véanse, además: L.H. Tribe, American Constitutional Law, 3ra ed., Nueva York, Ed. Foundation Press, 2000, Vol. 1, Sec. 3.11, págs. 353–356; E. Chemerinsky, Constitucional Law: Principles and Policies, 2da ed., Aspen Publishers, 2002, Sec. 2.7.4.

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Esta excepción se asienta sobre el principio de que el demandado que ha incurrido en una actuación alegadamente ilegal no debe evadir la revisión judicial meramente porque cesa su conducta, si no existen verdaderas garantías de que la conducta impugnada no se habrá de repetir en lo sucesivo. Ello así porque de concluirse que un litigio *167 se torna académico y se desestima, el demandado queda liberado de un dictamen judicial y puede así incurrir nuevamente en la conducta proscrita. En Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, supra, pág. 728, indicamos “que un caso no se torna ilusorio por conducta voluntaria de un demandado, quien luego puede ‘retomar a sus viejos caminos’ ”. Así también, en Gwaltney v. Chesapeake Bay Foundation, 484 U.S. 49, 66–67 (1987), se indicó: “Mootness doctrine ... protects plaintiffs from defendants who seek to evade sanction by predictable ‘protestations of repentance and reform’ ”.

84

Los hechos en este caso encuentran fácil acomodo en la excepción antes mencionada. El 19 de diciembre de 2005, la parte demandada recurrida presentó ante nuestra consideración una escueta moción donde informó que el señor Gobernador había emitido una orden ejecutiva “en la que dispuso para el desembolso total de las asignaciones presupuestarias de la Rama Legislativa”. En vista de ello, informó que desistía del pleito CT-2005-006, en el cual había solicitado ante el Tribunal de Apelaciones la revocación de la sentencia dictada por el Tribunal de Primera Instancia en el caso Aponte Herná ndez v. Acevedo Vilá, KPE-2005-3411, consolidado con el caso Santiago Rivera v. Acevedo Vilá, KPE-2005-3450. Además, solicitó la desestimación del caso Senado de Puerto Rico v. Acevedo Vilá, CT-2005-008, por académico.1 La moción presentada no solicitó el vacatur de las sentencias emitidas por los foros primarios. Tanto la Cámara de Representantes como el Senado de Puerto Rico se opusieron a la petición del Gobernador.2

85

Nada hay en la moción presentada que nos permita concluir, con algún grado de certeza, que en lo sucesivo el Gobernador *168 no habrá de incurrir en la misma práctica. Tan es así, que sobre este asunto la moción guardó silencio; es decir, el Gobernador no ha expresado si al confeccionar los presupuestos para los próximos años fiscales se abstendrá de reducir unilateralmente el presupuesto de la Rama Legislativa. Esta es precisamente la controversia medular en este caso y la que incide directamente sobre la doctrina de separación de poderes. Soy del criterio que sin este tipo de certeza o demostración, un caso no se torna académico. Le compete al demandado el peso de demostrar que en el futuro no incurrirá en la práctica o conducta impugnada, lo que no ha ocurrido en el caso ante nuestra consideración. En Friends of the Earth, Inc. v. Laidlaw Environmental Services (TOC), Inc., supra, págs. 189–190, el Tribunal Supremo, por voz de la Juez Asociada Ginsburg, indicó lo siguiente:

86

[T]he standard we have announced for determining whether a case has been mooted by the defendant’s voluntary conduct is stringent: “A case might become moot if subsequent events made it absolutely clear that the allegedly wrongful behavior could not reasonably be expected to recur.Theheavy burden of persua [ding]” the court that the challenged conduct cannot reasonably be expected to start up again lies with the party asserting mootness .... [A] defendant claiming that its voluntary compliance moots a case bears the formidable burden of showing that it is absolutely clear the allegedly wrongful behavior could not reasonably be expected to recur. (Citas omitidas y énfasis nuestro.) Véase, en igual sentido, U.S. v. Phosphate Export Assn., 393 U.S. 199, 203 (1968).

87

En ausencia de tal demostración, debo concluir como cuestión de derecho que no procede acceder a la petición del señor Gobernador. Soy consciente que en el caso instado por la Cámara de Representantes pesa contra los demandados una orden de injuction que les impide, en lo sucesivo, incurrir en la misma conducta. Recordemos, como ya se indicó, que el Gobernador no solicitó el vacatur de la sentencia dictada por el Tribunal de Primera Instancia, por lo que la orden de injuction permanece vigente. En *169 vista de ello, uno de los criterios para invocar la excepción de “cese voluntario” de la doctrina de academicidad no está presente en ese caso. Entiendo, sin embargo, que ello no impide denegar el desistimiento solicitado por el Gobernador en el caso instado por la Cámara de Representantes. Me explico.

88

Al adjudicar si los hechos de este caso conforman la excepción a la doctrina de academicidad que hemos discutido, es necesario también ponderar la naturaleza de la controversia planteada y el interés público en que ésta se resuelva concluyentemente. United States v. W.T. Grant Co., supra. Ello abona a despejar toda sombra sobre la corrección de la actuación del Gobernador. La disputa ante nuestra consideración, por lo tanto, es de gran trascendencia e incide directamente sobre la doctrina de separación de poderes y las facultades y prerrogativas de la Rama Ejecutiva y la Rama Legislativa respecto al proceso de confección y aprobación del presupuesto del país. Cuando se invoca el “gobierno compartido”, la necesidad de aclarar hasta dónde llegan los poderes de cada una de las ramas en este proceso es asunto de alto interés público. En la medida que se aclaran los linderos de esas facultades, el impulso a rebasarlos se minimiza y se evitan conflictos entre las Ramas del Gobierno. Ello, ciertamente, redunda en beneficio para el país.

89

Adviértase, además, que al acceder a la solicitud del Gobernador, habrán de subsistir dos decisiones diametralmente distintas sobre un asunto de alto interés público y de vital importancia para el adecuado balance entre dos ramas de poderes de nuestro gobierno. Es función de este Tribunal impartirle contenido a la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, además de actuar como árbitro imparcial en las disputas naturales que se suscitan entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Al desestimar los recursos pendientes ante nuestra consideración, a *170 mi juicio, poco abonamos a cumplir con ese deber constitucional.

90

Por las razones antes expresadas, disiento de la decisión que hoy toma una Mayoría de este Tribunal. Habida cuenta que soy del criterio que nada impide que atendamos los reclamos traídos ante nuestra atención, paso a discutir los contornos de la controversia que pende ante nuestra consideración.

91

El caso ante nosotros nos permite, por primera vez, impartirle contenido al conjunto de disposiciones constitucionales encaminadas a reglamentar los procedimientos presupuestarios y fiscales del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Ello, en el contexto de la más reciente controversia entre dos Ramas del Gobierno: la Rama Ejecutiva y la Rama Legislativa.

92

Específicamente, debemos determinar si el Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico tiene autoridad constitucional o estatutaria para, activado el Art. VI, Sec. 6 de la Constitución del Estado Libre Asociado, L.P.R.A., Tomo 1, reducir unilateralmente el presupuesto correspondiente a la Cámara de Representantes y a la Superintendencia del Capitolio.

93

 

94

I

95

El 16 de marzo de 2005, el Gobernador de Puerto Rico, Hon. Aníbal Acevedo Vilá, presentó ante la Asamblea Legislativa su Informe Anual sobre la situación de estado del país. Posteriormente, y conforme al mandato constitucional, presentó ante la Cámara de Representantes un proyecto de resolución conjunta que recomendaba las partidas para el presupuesto fiscal del año 2005-2006. Esta resolución se convirtió en la Resolución Conjunta de la Cámara Núm. 445 (R.C. de la C. 445). *171

96

Luego de los trámites de rigor, la Cámara de Representantes aprobó la R.C. de la C. 445 y la remitió al Senado de Puerto Rico para su aprobación. El Senado la aprobó con enmiendas, por lo que el proyecto fue referido al comité de conferencia. El 30 de junio de 2005 quedó aprobada la referida resolución. Una vez fue enrolada y firmada, fue remitida al Gobernador para su firma o veto.

97

Recibida por el Gobernador, éste le impartió un veto de bolsillo. En ese momento, y en conformidad con el Art. VI, Sec. 6 de la Constitución del Estado Libre Asociado, supra, automáticamente permanecieron vigentes las partidas consignadas para los gastos ordinarios de funcionamiento del Gobierno y para el pago de intereses y amortización de la deuda pública que se aprobaron para el año económico 2004-2005. Es decir, se autorenovaron las partidas contenidas en la Resolución Conjunta de la Cámara Núm. 927 (R.C. de la C. 927), aprobada el 30 de junio de 2004, que contiene la mayoría de las asignaciones de gastos, así como cualquier otra ley que incluyera alguna asignación para gastos del funcionamiento de gobierno.

98

El presupuesto general de la Cámara de Representantes para el año económico 2004-2005, conforme lo dispuesto en la R.C. de la C. 927, fue de cuarenta y ocho millones trescientos ochenta y cuatro mil dólares ($48,384,000) dólares. De éstos, cuarenta y siete millones ($47,000,000) correspondieron a la R.C. de la C. 927 y el remanente a la Ley Núm. 168 de 12 de julio de 2004, que otorgó aumentos salariales a los empleados públicos. Por otro lado, el presupuesto del Senado para el año económico 2004-2005 fue de treinta y ocho millones de dólares ($38,000,000).

99

Evaluadas las asignaciones totales de gastos ordinarios de funcionamiento del Gobierno aprobadas durante el año fiscal 2004-2005,3 la Rama Ejecutiva ha estimado que éstas *172 ascendieron a nueve mil doscientos ochenta y cuatro millones de dólares ($9,284,000,000). El Secretario de Hacienda, por su parte, ha estimado que los recursos totales calculados para el año económico 2005-2006 serán de ocho mil novecientos cuarenta y cinco millones dólares ($8,945,000,000). A la luz de lo anterior, el Ejecutivo concluyó que el presupuesto de gastos para el año 2005-2006 es deficitario.4

100

Al no aprobarse un presupuesto para el año económico 2004-2005, el Gobernador invocó la facultad que le otorga el Art. VI, Sec. 6 de la Constitución, supra, para promulgar la Orden Ejecutiva Núm. 58 de 30 de agosto de 2005, Boletín Administrativo Núm. OE-2005-58 (Orden Ejecutiva). Ya que los recursos totales calculados son insuficientes para cubrir las asignaciones hechas, el Gobernador realizó aquellos ajustes que estimó necesarios a las partidas de fondos autorizadas mediante asignaciones para el año económico 2004-2005, para conformarlas a los recursos totales calculados para el año económico 2005-2006.

101

Entre las partidas ajustadas se incluyó la correspondiente a la Cámara de Representantes, la cual sufrió una reducción de siete millones trescientos ochenta y cuatro mil trescientos ochenta dólares ($7,384,380). Se reajustó también la partida correspondiente a “Actividades Conjuntas”, de la cual se nutre la Superintendencia del Capitolio. Esta partida sufrió una reducción de diez millones setecientos ochenta mil dólares ($10,780,000), de los cuales, poco más de cinco millones corresponden a la Superintendencia del Capitolio. Finalmente, la partida correspondiente al Senado de Puerto Rico sufrió una reducción de cuatro millones quinientos mil dólares ($4,500,000). *173

102

Así las cosas, el 23 de septiembre de 2005, el Presidente de la Cámara de Representantes, Hon. José Aponte Hernández, en su capacidad de Representante y Presidente del cuerpo, presentó una demanda de injunction y sentencia declaratoria contra el Gobernador, el Secretario de Hacienda y la Directora de la Oficina de Gerencia y Presupuesto. En ésta solicitó que la acción del Gobernador se declarase inconstitucional por violar la separación de poderes al reajustar, unilateralmente, el presupuesto de la Cámara de Representantes. Sostuvo, además, que el Gobernador no tenía autoridad en ley para aumentar, disminuir o alterar las partidas presupuestarias aprobadas por la Asamblea Legislativa durante el año económico 2004-2005.

103

Posteriormente, el 28 de septiembre, la ingeniera Nélida Santiago Rivera, en representación de la Superintendencia del Capitolio, presentó una demanda de injunction y sentencia declaratoria contra los mismos demandados. En ésta se reprodujeron, esencialmente, las alegaciones contenidas en la demanda de la Cámara de Repre sentantes. Específicamente se cuestionó el ajuste de cinco millones noventa y nueve mil dólares ($5,099,000), en la partida identificada como “Actividades Conjuntas” en la R.C. de la C. 927 de la cual, como dijimos, se nutre la Superintendencia del Capitolio. Ambos casos fueron consolidados por el Tribunal de Primera Instancia.

104

En oposición, el Gobernador indicó que ya que el Secretario de Hacienda calculó que las partidas que están vigentes por disposición del Art. VI, Sec. 6 de la Constitución, supra, exceden los recursos totales calculados para el año fiscal 2005-2006, y al no haberse impuesto contribuciones suficientes para cubrirlas, él tiene la potestad de hacer los ajustes necesarios para que el presupuesto no sea deficitario.5 El Gobernador sostuvo que ello es corolario *174 de su obligación constitucional de hacer cumplir las leyes y de mantener un presupuesto no deficitario.

105

Indicó el Gobernador que tiene amplia discreción para realizar ajustes a todas las partidas del presupuesto constitucional, incluso las correspondientes a las otras ramas de gobierno. Ello en virtud del propio texto de la Constitución, de la Ley Orgánica de la Oficina de Gerencia y Presupuesto, y de la Sec. 2 de la R.C. de la C. 927. Señaló que la única limitación a su facultad para realizar ajustes a las partidas de una rama de gobierno es que el ajuste impida que esa rama pueda ejercer su función constitucional. Concluyó indicando que ya que ello no ha ocurrido, la reducción en el presupuesto de la Cámara de Representantes y la Superintendencia del Capitolio no adolece de defecto constitucional alguno.

106

Luego de una vista ante el tribunal de instancia en la que las partes presentaron sus respectivos argumentos, el pasado 24 de octubre el Tribunal de Primera Instancia declaró “con lugar” la demanda instada. El foro primario concluyó que la actuación del Gobernador era contraria a la Constitución por violar la separación de poderes.

107

Inconforme, los demandados apelaron ante el Tribunal de Apelaciones. En un extenso escrito de apelación, los demandados plantearon ante el Tribunal de Apelaciones la comisión de tres errores.6 Los demandantes, por su parte, presentaron ante nuestra consideración una petición de *175 certificación. El 1 de noviembre de 2005 expedimos el auto de certificación solicitado y le concedimos a las partes un término simultáneo para presentar sus respectivos alegatos.

108

Por su parte, el Senado de Puerto Rico, luego de un fallido intento de litigar esta controversia en el Tribunal de Distrito Federal para el Distrito de Puerto Rico, compareció ante el Tribunal de Primera Instancia para impugnar la actuación del Gobernador. Los argumentos esgrimidos por el Senado fueron, fundamentalmente, los mismos que los de la Cámara de Representantes. Aunque adujo también que la Ley Orgánica de la Oficina de Gerencia y Presupuesto era inconstitucional en la medida en que delegaba en el Gobernador la facultad para establecer las prioridades en los desembolsos sin que se establecieran parámetros adecuados. El foro primario dictó una sentencia en la cual avaló los recortes efectuados a su presupuesto por el Gobernador. Eventualmente acudieron ante este Tribunal en una petición de certificación. Expedimos el auto solicitado y lo consolidamos con el recurso instado por la Cámara de Representantes y la Superintendencia del Capitolio.

109

Ambas partes han comparecido.7 Veamos entonces. *176

110

 

111

II

112

El presupuesto del Estado, en su sentido más amplio, representa el plan de ordenación racional de la actividad financiera del Estado para un período determinado, con el fin de concretizar, a través del mismo, la obra de gobierno. El presupuesto general de un gobierno, señala Muñoz Amato, “debe ser el programa que dirija toda la actividad gubernamental en su función de orientar los procesos sociales y servir los intereses del pueblo”. P. Muñoz Amato, Introducción a la administración pública, teoría general, planificación-presupuestos, 4ta ed., México, Fondo de Cultura Económica, 1966, pág. 141. Véanse, además: A. Rodríguez Bereijo, El Presupuesto del Estado, Madrid, Ed. Tecnos, 1970; A.L. Guzmán Santiago, Aspectos legales del proceso presupuestario del Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 35 (Núm. 1) Rev. Jur. U.P.R. 291 (1966).

113

El presupuesto es, por lo tanto, mucho más que una contabilización de ingresos y gastos desligado de todo esfuerzo para encausar la obra de gobierno y lograr alcanzar determinados fines sociales. Es, verdaderamente, un plan de acción gubernamental expresado en términos financieros.

114

La experiencia ha demostrado que es preferible encomendar la formulación del proyecto de presupuesto a la rama con el conocimiento que ese proceso encarna: la Rama Ejecutiva. Dicho procedimiento requiere, sin embargo, que se enmarque dentro de las normas legislativas preexistentes y que se someta a la revisión activa de los representantes del pueblo, de ahí la injerencia de la Asamblea *177 Legislativa. La participación de la Legislatura en este proceso garantiza que los programas públicos adoptados contengan una base democrática efectiva y real.8

115

Con ello en mente, procedemos a repasar el proceso presupuestario puertorriqueño.

116

 

117

III

118

A. La Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico contiene cuatro disposiciones básicas sobre el presupuesto. En la Sec. 4 del Art. IV se expresa:

119

Los deberes, funciones y atribuciones del Gobernador serán:

120

........

121

Presentar a la Asamblea Legislativa, al comienzo de cada sesión ordinaria, un mensaje sobre la situación del Estado y someterle además un informe sobre las condiciones del Tesoro de Puerto Rico y los desembolsos propuestos para el año económico siguiente. Dicho informe contendrá los datos necesarios para la formulación de un programa de legislación. Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1999, pág. 385.

122

La Sec. 6 del Art. VI, supra, pág. 408, provee: *178

123

Cuando a la terminación de un año económico no se hubieren aprobado las asignaciones necesarias para los gastos ordinarios de funcionamiento del gobierno y para el pago de intereses y amortización de la deuda pública durante el siguiente año económico, continuarán rigiendo las partidas consignadas en las últimas leyes aprobadas para los mismos fines y propósitos, en todo lo que fueren aplicables, y el Gobernador autorizará los desembolsos necesarios a tales fines hasta que se aprueben las asignaciones correspondientes.

124

La Sec. 7 del Art. VI prescribe:

125

Las asignaciones hechas para un año económico no podrán exceder de los recursos totales calculados para dicho año económico, a menos que se provea por ley para la imposición de contribuciones suficientes para cubrir dichas asignaciones. Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1999, pág. 409.

126

La Sec. 8 del Art. VI nos advierte lo que sucede cuando los recursos disponibles para un año económico no basten para cubrir las asignaciones aprobadas para ese año, y a esos efectos indica:

127

Cuando los recursos disponibles para un año económico no basten para cubrir las asignaciones aprobadas para ese año, se procederá[,] en primer término, al pago de intereses y amortización de la deuda pública, y luego se harán los demás desembolsos de acuerdo con la norma de prioridades que se establezca por ley. Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1999, pág. 410.

128

Complementa este diseño la Sec. 20 del Art. III, que consigna:

129

Al aprobar cualquier proyecto de ley que asigne fondos en más de una partida, el Gobernador podrá eliminar una o más partidas o disminuir las mismas, reduciendo al mismo tiempo los totales correspondientes. Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1999, pág. 382.

130

Se estimó que el conjunto de estas disposiciones constituían “un plan mínimo para mantener la estabilidad económica del gobierno”. 4 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto Rico 2587 (1961) (Diario de *179 Sesiones). Estas disposiciones constitucionales proceden de la Sec. 34 del Acta Jones, 39 Stat. 962 (48 U.S.C.A. sec. 841) (Acta Jones), aunque con cambios importantes como resultado de la aprobación de la Constitución que proveyó para la organización de nuestro gobierno, y ante la conciencia de que el presupuesto es el principal instrumento de la administración fiscal. Escuela de Administración Pública de la Universidad de Puerto Rico, La nueva Constitución de Puerto Rico, San Juan, Ed. U.P.R., pág. 418.

131

A poco que analicemos las disposiciones constitucionales a que hemos hecho referencia, nos percatamos que fue la intención de la Asamblea Constituyente proveer un procedimiento de estrecha interrelación, pero flexible, entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo; proceso que permitiera aprobar el presupuesto del país para implantar así el programa de gobierno, salvaguardando a la vez la salud fiscal del país y el clima de inversión. Para ello se hilvanaron cuidadosamente entre sí distintas disposiciones de la Constitución. Véase Guzmán Santiago, supra, pág. 308 (“La Constitución establece una coordinación estrecha entre las ramas ejecutiva y legislativa en la elaboración del presupuesto ...”).

132

El informe preparado por la Comisión de la Rama Legislativa de la Asamblea Constituyente describió con gran claridad el proceso presupuestario antes descrito. En éste se señala, y citamos in extenso:

133

En primer lugar el Gobernador debe presentar a la Asamblea Legislativa un mensaje sobre el estado del gobierno y además un informe detallado sobre los propuestos ingresos y desembolsos para el próximo año. Las asignaciones que haga la Asamblea Legislativa no podrán exceder el cálculo de los recursos totales, a menos que se impongan contribuciones suficientes para cubrir el exceso. Si a pesar de esta precaución los recursos disponibles no son suficientes para cubrir las asignaciones se debe establecer un orden de prioridades comenzando con el pago de intereses y amortización de la deuda pública. Esta prioridad constitucional se adopta con el propósito de asegurar garantías para mantener el crédito público, *180 tan necesario para el mejoramiento económico del pueblo. Finalmente, habrá una reasignación automática de fondos en el caso de que en un año determinado no se aprueben las asignaciones necesarias. Esta última disposición ha probado su eficacia en dos ocasiones durante las últimas décadas. Diario de Sesiones, supra, pág. 2587.

134

Veamos, pues, en mayor detalle las distintas etapas del referido proceso.

135

B. Por mandato de la Cláusula 9 de la Sec. 4, Art. IV de nuestra Constitución, L.P.R.A., Tomo 1, el trámite legislativo para la aprobación del presupuesto comienza precisamente con el mensaje de estado del Gobernador a la Asamblea Legislativa. La Constituyente tuvo la intención de requerirle al Gobernador que le proveyera a la Legislatura información completa que le permitiera velar por que el Primer Ejecutivo cumpliera con la obligación de que las asignaciones propuestas no excedieran los recursos, y ésta, a su vez, cumplir con la suya de aprobar las asignaciones correspondientes para el próximo año fiscal, precisamente, dentro de esos mismos parámetros. Diario de Sesiones, supra, Vol. 2, págs. 892–894.

136

Nótese que el informe de la Rama Legislativa vincula el informe de ingresos y desembolsos con la obligación dispuesta en la citada Sec. 7 del Art. VI de la Constitución de que las asignaciones no excedan el cálculo de los recursos totales, a menos que se provea la imposición de contribuciones suficientes para cubrir las asignaciones. Véase, además, Diario de Sesiones, supra, Vol. 2, págs. 892–894. Por lo tanto, es al inicio del año fiscal para el cual se aprueba el presupuesto de gobierno que hay que cumplir con el mandato de que las asignaciones hechas no excedan los recursos totales calculados para el año económico en cuestión que ordena la Sec. 7.

137

Cónsono con ello, la Sec. 20 del Art. III de nuestra Constitución, supra, faculta al Gobernador para que al aprobar cualquier proyecto de ley que asigne fondos en más de una partida, pueda rebajar o eliminar partidas y reducir al *181 mismo tiempo los totales correspondientes. En el Informe de la Rama Legislativa se indicó que esta disposición “[h]ace posible la integración de un programa económico, permitiendo al Gobernador eliminar las partidas innecesarias. Sirve para que el Gobernador pueda desalentar la práctica de concesiones mutuas (“log rolling”) entre los legisladores”. Diario de Sesiones, supra, Vol. 4, pág. 2586. Véase, además, Diario de Sesiones, supra, Vol. 2, págs. 878–880; Muñoz Amato, op. cit., pág. 184 (“El veto detallado da al poder ejecutivo una última oportunidad de integrar su programa de trabajo contrarrestando la tendencia de los legisladores a proteger sus respectivos propósitos particulares y hacerse concesiones mutuas, a costa del interés general”).

138

Es evidente, por lo tanto, que la Constituyente aprobó este tipo de veto precisamente como una medida para controlar los excesos en las asignaciones. En ese sentido, son ilustradoras las siguientes expresiones contemporáneas a la aprobación de la Constitución:

139

One of the purposes of the item veto is to enable the Governor to make sure that expenditures do not exceed anticipated revenues. In this respect it is a budget-balancing device which permits the Governor to eliminate or reduce items without vetoing the entire appropriation bill. Notes and Comments on the Constitution of the Commonwealth of Puerto Rico, Wash ington D.C., 1953, pág. 73 (Notes and Comments).

140

De otra parte, la Sec. 7 del Art. VI de nuestra Constitución, que exige que las asignaciones hechas no excedan los recursos totales calculados, fue objeto de amplio debate en el seno de la Constituyente y se incluyó en la Constitución por recomendación de varios especialistas en finanzas para fortalecer el buen crédito del Estado Libre Asociado, específicamente, con los tenedores de bonos. J. Trías Monge, Historia Constitucional de Puerto Rico, Río Piedras, Ed. U.P.R., 1982, Vol. III, pág. 224; Notes and Comments, pág. 104.

141

Del debate sobre esta sección se desprende que la Asamblea *182 Constituyente amplió el ámbito de acción presupuestal —en comparación con el Acta Jones— al sustituir el concepto “rentas totales” que utilizaba el Acta Jones en la disposición precursora de la Sec. 7 del Art. VI,9 por el de “recursos totales calculados”, a fin de proveer, inicialmente, una base más amplia para las asignaciones. Ello así ya que “rentas totales” incluía tan sólo los ingresos contributivos y los excedentes que pudieran estar disponibles de ejercicios económicos anteriores, mientras que la frase “recursos totales calculados” se empleó para incluir también todo tipo de ingresos no contributivos, tales como ayudas federales, el producto de emisiones de bonos, el de la venta de propiedades y los sobrantes de los beneficios obtenidos por las corporaciones públicas, entre otros. Trías Monge, op. cit., Vol. III, pág. 1225; Diario de Sesiones, supra, Vol. 2, pág. 893.

142

Conforme al diseño descrito, podemos concluir que la Constitución proveyó los mecanismos necesarios para velar por que al inicio del año económico se cumpliera con la limitación de la referida Sec. 7, y son éstos, a saber: la imposición de contribuciones y el veto de partidas. Queda claro también de la discusión que antecede, que la Constitución obliga tanto la Asamblea Legislativa como al Primer Ejecutivo a cumplir con el mandato del Art. VI, la Sec. 7 de la Constitución.

143

La Legislatura no puede, a sabiendas, aprobar un presupuesto cuyas asignaciones excedan los recursos totales calculados; para hacerlo, tiene que proveer para la imposición de contribuciones. Tampoco puede negarse, festinadamente, *183 a procurar las contribuciones necesarias que permitan aumentar los recursos totales disponibles, ante la eventualidad de que éstos sean insuficientes para cubrir las asignaciones para el año económico en cuestión. Ello supondría que la Asamblea Legislativa actúa, a consciencia, en contravención con su obligación constitucional. E.g., Bd. of County Com’rs v. Vail Associates, 19 P.3d 1263, 1274 (Colo. 2001) (“[T]he General Assembly cannot refuse to exercise its taxation authority; it must enact tax statutes so that governmental operations may be funded”). En igual sentido, véanse: People v. Scott, 12 P. 608, 611 (Colo. 1886); Johnson v. McDonald, 49 P.2d 1017 (Colo. 1935).

144

Ahora bien, si al final del año económico existieran asignaciones aprobadas para las cuales no hubiese recursos disponibles, esas asignaciones serían nulas por ser contrarias a lo dispuesto en el Art. VI, Sec. 7 de nuestra Constitución, supra, y, por lo tanto, no serían obligatorias para el Ejecutivo. De esta forma se hace efectivo el mandato de la Sec. 7. El lenguaje de esta sección es claro e inequívoco. En términos absolutos dispone que “[l]as asignaciones hechas para un año económico no podrán exceder de los recursos totales calculados ...”. (Énfasis nuestro.) Art. VI, Sec. 7, Const. E.L.A., supra, pág. 409. Por lo tanto, se impone la conclusión antes indicada respecto a la nulidad de cualquier asignación aprobada para la cual al final del año fiscal no hubiese los recursos.

145

Cabe señalar aquí que la referida Sec. 7 calca esencialmente las disposiciones del Art. V, Sec. 16 de la Constitución de Colorado de 1876, por lo que la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Colorado, al interpretar esta disposición, es altamente persuasiva, muy en especial si ésta antecede la aprobación de nuestra Constitución. Véanse: Trías Monge, op. cit., Vol. II, pág. 100; Notes and Comments, pág. 103 esc. 6.

146

En ese sentido es menester apuntar que el Tribunal Supremo de Colorado ha resuelto que el Art. V, Sec. 16 de su *184 Constitución obliga tanto al Poder Legislativo como al Poder Ejecutivo, y que toda asignación que viole la disposición es nula y no obliga al Estado. También ha resuelto que el Gobernador tiene todo el año económico para cumplir con dicha obligación, de manera que la nulidad de la asignación no puede plantearse ante un tribunal hasta terminado el año fiscal.

147

Sobre este particular, en el caso seminal In re Appropriations by General Assembly, 22 P. 464, 466 (Colo. 1889), el Tribunal Supremo de Colorado indicó lo siguiente:

148

This language needs no construction. It is plain, simple, and unambiguous. It need not be misunderstood. It cannot be evaded. It means that the state cannot be plunged into debt by unauthorized legislation. If the general assembly pass acts making such appropriations or authorizing expenditures in excess of constitutional limits, such acts are void. They create no indebtedness against the state, and entail no obligation, legal or moral, upon the people, or upon any future general assembly. (Énfasis nuestro.) Véanse: In re Prioriy of Legislative Appropriations, 34 P. 277 (Colo. 1893); Parks v. Commissioners of Soldiers’ & Sailors’ Home, 43 P. 542 (Colo. 1896); Johnson v. McDonald, ante. Véase, además, Lake County v. Rollins, 130 U.S. 662 (1889).

149

Por otro lado, en People v. Armstrong, 90 P.2d 522, 525 (Colo. 1939), se indicó lo siguiente:

150

It is established by the decisions of this court, considering the above sections of the Constitution, that when the entire revenue of a given fiscal year has been exhausted the legislative appropriations for that year remaining unpaid, or any unpaid portions thereof, are totally void, constitute no debt and impose no obligation, legal or moral, upon the people or upon any future general assembly. ...

151

It is equally certain, as the authorities recognize, that this void status, however, may not be declared until the total revenues for the fiscal year involved properly shall have been applied to payment of said appropriations, and only after this process is entirely complete do any such appropriations or any portion thereof become finally void. Therefore, no matter how dire the estimate or dark the forecast as to revenue for any fiscal year, no appropriation for that period can be declared *185 void for deficiency of revenue previous to the expiration of that fiscal year. (Énfasis nuestro y citas omitidas.)

152

Con gran previsión, entonces, la Asamblea Constituyente proveyó el orden en que se pagarán las asignaciones cuando al final del año económico los recursos no basten. En ese caso, el Art. VI, Sec. 8 de nuestra Constitución, supra, dispuso que se procederá primero con los pago de intereses y amortización de la deuda pública, y luego se harán los demás desembolsos de acuerdo con la norma de prioridades que se establezca por ley. Véase Art. 4 de la Ley Orgánica de la Oficina de Gerencia y Presupuesto, 23 L.P.R.A. sec. 104(c) (Ley Orgánica de la OGP).

153

La Sec. 8 del Art. VI de nuestra Constitución, supra, fortaleció la prelación absoluta de los pagos correspondientes a la deuda pública llevando el principio a categoría de norma constitucional. Véase Diario de Sesiones, supra, Vol. 4, pág. 2587. “This provision serves as a guarantee to purchasers of government securities.” Notes and Comments, pág. 104. Véase, además, Trías Monge, op. cit., Vol. III, pág. 225. Esta sección se aprobó sin discusión alguna. Diario de Sesiones, supra, Vol. 2, pág. 899. La Sec. 8 del Art. IV es, a todas luces, una medida cautelar que aplicaría cuando, a pesar de la “precaución” de la Sec. 7, los recursos disponibles no fueran suficientes. Por lo tanto, esta disposición constitucional opera normalmente al finalizar el año económico en cuestión, pues es en ese momento que se conoce si los recursos totales disponibles son suficientes para cubrir las asignaciones aprobadas. Adviértase que la Legislatura, por estar en sesión dos veces al año, tiene la oportunidad de enfrentarse en cualquier momento al problema de insuficiencia de recursos al aprobar las medidas de recaudos necesarias para enjugar la deficiencia proyectada.

154

Ahora bien, aunque de ordinario el Art. VI, Sec. 8 de nuestra Constitución, supra, operará al final del año económico, a manera de excepción y ateniéndonos al fundamento principal del esquema presupuestario establecido  *186 en la Constitución —que no es otro sino velar por el buen nombre del crédito del país— es procedente concluir que en situaciones en las cuales se encuentre seriamente amenazado el crédito del Estado Libre Asociado, el Gobierno puede optar por seguir las prioridades establecidas en la Constitución antes de concluir un año económico y no acudir a la Legislatura a procurar la imposición de contribuciones.

155

Conforme indicamos, la citada Sec. 8 refirió para acción legislativa la determinación del orden de prelación a seguir. La disposición constitucional supuso un cambio significativo con lo dispuesto hasta entonces en la segunda Acta Orgánica ya que en ésta, contrario a la Constitución, se prescribía específicamente un orden de prioridades, alterable por el Gobernador, que situaba en primer término “[l]os gastos ordinarios de los departamentos legislativo, ejecutivo y judicial del Gobierno del Estado y los intereses de cualquier deuda pública”.10 Tr ías Monge advierte que “la disposición finalmente adoptada por la Convención colocó en absoluto primer término, y fuera del alcance del poder del Gobernador, el pago de intereses y la amortización de la deuda pública”. Trías Monge, op. cit., Vol. III, pág. 225.

156

Finalmente, la Asamblea Constituyente consideró la posibilidad de que al concluir un año económico, ni el Ejecutivo ni el Legislativo se pudieran poner de acuerdo sobre la aprobación de las asignaciones necesarias para el próximo año fiscal. Para estos casos proveyó en el Art. VI, Sec. 6 de nuestra Constitución, supra, un mecanismo transitorio que *187 permite que continúe operando el Gobierno. La Sec. 6 dispuso que continuarán rigiendo las partidas consignadas en las leyes aprobadas para el año económico anterior y que el Gobernador tendrá la facultad para autorizar los desembolsos necesarios para el pago de los intereses y la amortización de la deuda pública, y los gastos ordinarios de funcionamiento del Gobierno hasta que se aprueben las asignaciones correspondientes. Este texto proviene, como indicamos, de la Sec. 34 del Acta Jones.11 Diario de Sesiones, supra, Vol. 4, pág. 2587. Véase, además, Trías Monge, op. cit., Vol. III, pág. 223.

157

De entrada, llama la atención la distinción que se hace en la disposición entre asignación y partida. Esta distinción es indicativa de que los Constituyentes estimaron que asignación no es sinónimo de partida, al disponer que es lo último y no lo primero lo que permanece vigente automáticamente por operación del Art. VI, Sec. 6 de nuestra Constitución.

158

Asignación es un concepto más amplio que partida. Asignación se refiere a la autoridad en ley para el desembolso de una suma de dinero; dicho de otro modo, asignación es la designación que hace la Asamblea Legislativa de cierta cantidad de dinero para algún propósito en específico.12 V éanse: People v. Kenehan, 136 P. 1033, 1037 (Colo. 1913) (“[An appropriation is the legislative] designation of a certain amount [of money] as being set apart, allotted, or assigned for a specified purpose ...”). Partida, por su parte, es la suma de dinero así designada. E.g., Colorado *188 General Assembly v. Lamm, 704 P.2d 1371, 1384 (Colo.1985) (“In the constitutional sense, an item [partida] of an appropriation bill is an indivisible sum of money dedicated to a stated purpose ...”). En igual sentido, véase Brault v. Holleman, 230 S.E.2d 238, 242 (Va. 1976).

159

Por lo tanto, el concepto partida del Art. VI, Sec. 6 de la Constitución, supra, se refiere a la cantidad de dinero designada como tope para cada agencia, instrumentalidad, organismo gubernamental o rama de gobierno que, por virtud de la Constitución, sobrevive la vigencia temporal de la resolución conjunta de presupuesto al final del año económico.

160

De otra parte, la discusión durante la Asamblea Constituyente de esta sección arroja poca luz sobre el significado de su última frase, que faculta al Gobernador a “autoriza[r] los desembolsos necesarios” para el pago de los gastos ordinarios y de los intereses y amortización de la deuda pública. Const E.L.A., supra, pág. 408. Esta frase debe interpretarse en conjunto con lo dispuesto en el Art. VI, Sec. 9 de la Constitución, que ordena que sólo se dispondrá para el desembolso de fondos públicos “por autoridad de ley”. Const E.L.A., supra, pág. 410. Por lo tanto, al autorizar al Gobernador a efectuar los desembolsos de las partidas vigentes, la Constitución lo que pretende es conferirle la autoridad en ley para que, en efecto, se puedan hacer ante la extinción de las asignaciones contenidas en la Resolución Conjunta. Éste, a su vez, utilizará un mecanismo de “carácter legislativo”, como lo es la orden ejecutiva, para efectuar los desembolsos correspondientes.

161

Adviértase, como indicamos, que la resolución conjunta sobre el presupuesto con sus respectivas asignaciones se extingue al cierre del año fiscal, por lo que desaparece la autoridad en ley para efectuar desembolsos. Sin tal autoridad no procede dispendio de fondo alguno. En Ortiz Reyes v. Mac Leod, 56 D.P.R. 871, 876 (1940), indicamos lo siguiente: *189

162

“Está claramente dentro de los poderes de la Asamblea Legislativa el tener el control general de los gastos de los fondos públicos, pero esto es así siempre que no se desembolsen ningunos fondos sin haberse hecho una asignación previa para tal fin.” (Énfasis nuestro.) Véase, también, Pueblo v. Márquez, 62 D.P.R. 13 (1943).

163

Para resumir, la última frase del Art. VI, Sec. 6 de la Constitución no pretende conferirle al Gobernador amplias facultades para confeccionar un presupuesto como se ha sugerido; su alcance es más limitado. Esta frase simplemente pretende suplir el requisito de “autoridad de ley” del que habla el Art. VI, Sec. 9 de nuestra Constitución, confiriéndole específicamente tal autoridad al Gobernador. Éste, a su vez, hace efectiva su autoridad a través de una orden ejecutiva —que tiene fuerza de ley— y ordena los desembolsos de las partidas que se autorenovaron. De lo contrario, existirían unas partidas vigentes que no se podrían utilizar.

164

Esta interpretación es acorde con la transitoriedad del mecanismo que se dispone en la Sec. 6, que lo que pretende es permitir que el Gobierno continúe operando ante un impasse entre el Ejecutivo y el Legislativo. No cabe interpretar este mecanismo como una concesión de facultades absolutas al Gobernador sobre el proceso presupuestario que le permita disminuir unilateralmente la partida correspondiente a la Asamblea Legislativa.

165

Pasemos ahora a repasar someramente el ordenamiento estatutario referente a la confección y administración del presupuesto.

166

C. Como vimos, la Constitución diseñó un cuidadoso esquema para procurar la aprobación del presupuesto del país. Dejó a la discreción de la Rama Ejecutiva y la Rama Legislativa establecer por ley el procedimiento para su confección, así como también el establecimiento de las prioridades en los desembolsos públicos cuando los recursos disponibles no basten para cubrir las asignaciones en un año económico. En esta etapa del procedimiento el actor *190 principal es el Primer Ejecutivo. De ahí la deferencia debida al Poder Ejecutivo respecto a sus determinaciones durante el proceso de confección del proyecto de presupuesto; muy en particular en lo que se refiere a la determinación o estimación de los recursos totales disponibles para un año económico. No obstante, en sistemas donde se respeta la separación de poderes, “las ramas legislativas y judicial tienen un alto grado de autonomía, que se garantiza en el proceso presupuestal permitiéndoseles la formulación independiente de sus estimados ...”. Muñoz Amato, op. cit., pág. 166.

167

A tales efectos, en 1980 se aprobó la ley orgánica de lo que hoy conocemos como la Oficina de Gerencia y Presupuesto (OGP), adscrita a la Oficina del Gobernador. Ley Núm. 147 de 18 de junio de 1980 (23 L.P.R.A. sec. 101 et seq.). Esta ley derogó la Ley de Planificación y Presupuesto, antigua Ley Núm. 213 de 12 de mayo de 1942, según enmendada. La nueva ley perseguía recoger en una sola pieza legislativa todas las disposiciones relativas a la formulación y ejecución del presupuesto del país.

168

A grandes rasgos, la OGP ejerce una variedad de funciones bajo la tutela del Primer Ejecutivo, encaminadas todas a velar —como indica su nombre— por la eficiente administración del presupuesto y la gerencia de los organismos gubernamentales. La ley dispone, entre otras cosas, que la Oficina

169

... asesorará al Primer Ejecutivo, a la Asamblea Legislativa y a los organismos gubernamentales en los asuntos de índole presupuestarios, programáticos y de gerencia administrativa, así como en asuntos de naturaleza fiscal relativos a sus funciones .... (Énfasis nuestro.) Art. 3 de la Ley Núm. 147, supra, 23 L.P.R.A. sec. 103(a).13 *191

170

El Art. 3 de la ley, supra, enumera las facultades y prerrogativas de la OGP. Las únicas referencias relevantes contenidas en dicho artículo sobre la Asamblea Legislativa son, primero, la sección ya mencionada, donde se le reconoce a la OGP un rol de “asesor” de la Asamblea Legislativa en asuntos presupuestarios, programáticos y de gerencia administrativa. La segunda, deja establecido que el manejo del presupuesto de la Asamblea Legislativa es un asunto interno de esa Rama. Así, la ley dispone:

171

La administración, ejecución y control del presupuesto de la Rama Legislativa recaerá en los Presidentes del Senado y de la Cámara de Representantes, respectivamente. (Énfasis nuestro.) 23 L.P.R.A. sec. 103(b)(2)(K).

172

Conforme a lo antes expuesto, es forzoso concluir que la Oficina de Gerencia y Presupuesto no tiene injerencia alguna en el proceso de formulación, presentación y posterior administración y ejecución del presupuesto recomendado para la Asamblea Legislativa.

173

Abona a nuestra conclusión el Art. 4 de la ley orgánica de la OGP, 23 L.P.R.A. sec. 104, donde se enumeran las facultades y atribuciones del Gobernador con relación al presupuesto. Allí se establece la obligación del Gobernador de presentar a la Asamblea Legislativa al comienzo de cada sesión ordinaria un presupuesto anual que contenga “[l]as asignaciones y egresos que se recomiendan o proponen con cargo a todos los recursos calculados ... excepto [que] la Asamblea Legislativa y ... la Oficina del Contralor del Estado Libre Asociado de Puerto Rico ... estarán exent[o]s de someter peticiones presupuestarias, las cuales el Gobernador incluirá en el presupuesto que recomiende, un presupuesto para gastos ordinarios de funcionamiento igual al vigente”. (Énfasis nuestro.) 23 L.P.R.A. sec. 104(a)(7). Esta disposición está en sintonía con lo señalado anteriormente respecto a la autonomía que goza la Asamblea Legislativa en la confección y administración de su *192 presupuesto. Además, y cónsono con lo anterior, queda claro que el presupuesto recomendado para la Asamblea Legislativa para un año económico no podrá ser menor que el vigente.

174

Este Art. 4 (23 L.P.R.A. sec. 104(c)), a su vez, dispone las normas de prelación para los desembolsos públicos cuando los recursos disponibles para un año económico no son suficientes para cubrir las asignaciones para ese año según ordena el Art. VI, Sec. 8 de la Constitución, supra. El orden provisto en la ley para el pago es el siguiente, a saber: Primero, ordena el pago de los intereses y amortizaciones correspondientes a la deuda pública, tal y como exige la Constitución. Segundo, se atienden los compromisos contraídos en virtud de contratos válidos, sentencias emitidas en casos de expropiación forzosa y “obligaciones ineludibles para salvaguardar el crédito, y la reputación y el buen nombre del Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico”. 23 L.P.R.A. sec. 104(c)(1) y (2). Tercero, se atienden los desembolsos relacionados con: (1) la conservación de la salud pública; (2) la protección de personas y de la propiedad; (3) los programas de instrucción pública; (4) los programas de bienestar público; (5) el pago de las aportaciones patronales a los sistemas de retiro y el pago de pensiones a individuos concedidas por leyes especiales, y (6) los demás servicios públicos en el orden de prioridades que el Gobernador determine. 23 L.P.R.A. sec. 104(c)(3).

175

Llama la atención inmediatamente el hecho de que la sección nada provee respecto a los desembolsos de los gastos ordinarios de funcionamiento de la Rama Legislativa o la Rama Judicial, como disponía expresamente la Sec. 34 del Acta Jones. La única explicación razonable tiene que ser que el Art. 4(c) ordena las prioridades para la Rama Ejecutiva exclusivamente. De lo contrario, habría que concluir que no es prioritario para el Estado ordenar el desembolso de los gastos ordinarios para el funcionamiento de dos de las tres ramas del Gobierno, o que ello fuera una omisión *193 involuntaria. Ninguna de estas dos “explicaciones” parece razonable o sensata.

176

Esta posición es congruente con lo ya discutido anteriormente respecto a la autonomía de la Asamblea Legislativa en sus asuntos presupuestarios. Cualquier interpretación sobre este tema tiene que tomar en consideración, como elemento fundamental, el cambio significativo ocurrido en Puerto Rico en 1952 con la aprobación de la Constitución del Estado Libre Asociado. Este documento estableció un gobierno propio compuesto por tres ramas coiguales, ninguna de las cuales está subordinada a la otra. Esta estructura a su vez supuso dejar atrás, entre otras cosas, la hegemonía presupuestal del ejecutivo sobre “los departa mentos legislativo y judicial” del Acta Jones, con los vestigios coloniales que ello entrañaba. Y es que el manejo del presupuesto implica, de suyo, priorizar los intereses de la rama y ordenar los fondos necesarios para adelantarlos. Esa es una función que le compete a cada rama con independencia de los otros poderes. Véase Art. III, Sec. 9, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1. En su consecuencia, corresponderá a cada rama, en el descargo de su responsabilidad para atender sus asuntos internos, hacer los ajustes necesarios a su presupuesto para afrontar una situación de estrechez fiscal.

177

Establecido el marco doctrinal aplicable, pasemos a resolver la controversia planteada.

178

 

179

IV

180

El Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico ha indicado que su facultad para reducir unilateralmente los fondos asignados a la Cámara de Representantes y a la Superintendencia del Capitolio, así como al Senado de Puerto Rico, surge de su obligación constitucional de hacer cumplir las leyes y de mantener un presupuesto en el cual las asignaciones no excedan los recursos totales calculados.  *194 Indicó que tiene discreción para hacer los ajustes que estime correspondiente en virtud del texto mismo de la Constitución, específicamente del Art. VI, Secs. 6 y 8, del Art. 4 de la Ley Orgánica de la Oficina de Gerencia y Presupuesto, y de la Sec. 2 de la R.C. de la C. 927. No le asiste la razón.

181

A. No hay duda de que la facultad que se abroga el Gobernador de reducir unilateralmente el presupuesto de otra rama de gobierno es extraordinaria. Parecería razonable —en su consecuencia— que esta facultad trasluciera del texto de la Constitución si esa hubiese sido la intención de los Constituyentes; particularmente, ante el cuidadoso esquema presupuestario provisto en la Constitución. El silencio es entonces muy elocuente. En esta ocasión, procede interpretar ese silencio como una prohibición expresa.

182

Conforme discutimos, la autorización que le confiere al Gobernador el Art. VI, Sec. 6 de la Constitución, supra, para ordenar los desembolsos necesarios de las partidas relacionadas con el pago de los gastos ordinarios de funcionamiento del Gobierno y para el pago de intereses y amortización de la deuda pública, sólo pretende conferirle al Primer Ejecutivo la autoridad en ley necesaria para efectuar los desembolsos de las partidas que se autorenovaron al extinguirse la asignación correspondiente. De lo contrario, existirían unas partidas vigentes que no se podrían utilizar.

183

No constituye esta expresión, como ha argumentado el Gobierno, una carta blanca para “reconfeccionar” las partidas vigentes reasignado fondos originalmente provistos para la Cámara de Representantes, la Superintendencia del Capitolio y el Senado de Puerto Rico, y así aumentar las partidas de algunas agencias del Ejecutivo. La Sec. 6 sólo habla de autorizar aquellos desembolsos de las partidas que se autorenovaron, sin más. La Sec. 6 se visualizó como un mecanismo transitorio, no como una concesión extraordinaria *195 de poder que permita reducir unilateralmente el presupuesto de otra rama de gobierno.

184

El Art. VI, Sec. 7 de nuestra Constitución, supra, por otro lado, tampoco le brinda apoyo al Gobernador porque esta disposición sólo se refiere a la obligación de la Rama Legislativa y de la Rama Ejecutiva de confeccionar y aprobar un presupuesto en el cual las asignaciones hechas no excedan los recursos totales calculados, y si durante el año económico se vislumbra que los recursos no bastarán, procede la imposición de contribuciones.

185

El Gobernador considera que como corolario de su obligación de hacer cumplir las leyes, debe velar por que el presupuesto, en todo momento, cumpla con lo ordenado en la Sec. 7, y para ello tiene que llevar a cabo los recortes que estime procedente a la Rama Legislativa y así diseñar un presupuesto no deficitario. Esta posición extrema no encuentra apoyo en la disposición constitucional invocada, mientras que trastoca el fino balance entre los poderes ejecutivo y legislativo.

186

La solución que provee la Constitución no es tan radical. Como indicamos ya, ésta provee para la aprobación de las contribuciones necesarias, de suerte que las asignaciones no excedan los recursos totales. Si por el contrario no se aprueba legislación en esa dirección y, al cierre del año económico perduran asignaciones en exceso de los recursos totales, éstas serán nulas y no obligarán al Primer Ejecutivo por ser contrarias al mandato constitucional. Así opera la Sec. 7 del Art. VI de nuestra Constitución, supra.

187

La Sec. 8 del Art. VI de la Constitución, por su parte, sólo ordena el pago de los intereses y la amortización de la deuda pública cuando los recursos totales sean insuficientes para cubrir las asignaciones. Esta sección entrelaza con el Art. 4 de la Ley Orgánica de la OGP, supra, 23 L.P.R.A. sec. 104(c), y, como ya vimos, este artículo ordena las prioridades para la Rama Ejecutiva, no en las otras ramas del Gobierno. *196

188

Concluimos, por lo tanto, que el Gobernador carece de facultad constitucional para reducir unilateralmente el presupuesto de la Cámara de Representantes, la Superintendencia del Capitolio y el Senado de Puerto Rico.

189

B. Por último, el Gobernador ha argüido que la Sec. 2 de la R.C. de la C. 927 le permite hacer los reajustes presupuestarios impugnados por la Cámara de Representantes, la Superintendencia del Capitolio y el Senado de Puerto Rico. Asumiendo que esta sección perdura al cierre del año fiscal, debemos concluir que el Gobernador no tiene razón. Esta sección dispone, en lo pertinente:

190

Sección 2. Cuando los intereses del servicio y necesidades apremiantes de las agencias lo requieran, así como para asegurar que al cierre de cada año fiscal las operaciones de las agencias terminen con un presupuesto balanceado, se podrán realizar transferencias entre las asignaciones de un mismo organismo, así como entre las asignaciones hechas en esta Resolución Conjunta. (Énfasis nuestro.) 2004 (Parte 4) Leyes de Puerto Rico 5335, 5344.

191

La referida sección no es extraña al proceso presupuestario de años recientes. A esos efectos, la Sec. 2 de la R.C. de la C. 78, que proveyó para los gastos ordinarios de funcionamiento para el año fiscal 2001-2002, disponía lo siguiente:

192

Sección 2. Cuando los intereses del servicio lo requieran, el jefe del organismo podrá autorizar la transferencia de cantidades entre las partidas de asignación del presupuesto de un mismo organismo del Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, y entre partidas de unidades adscritas a otros organismos o unidades relacionadas conforme a la estructura organizacional actual, incluyendo las aportaciones que se proveen a las Empresas del Gobierno. (Énfasis nuestro.) 2001 (Parte 2) Leyes de Puerto Rico 1075, 1083.14 *197

193

Así, la R.C. de la C. 78 autorizaba trasferencias entre las distintas partidas de asignación de una misma agencia, así como también entre las partidas de varias agencias que estuviesen operando bajo una misma “sombrilla”, las cuales la Resolución Conjunta describe como “organismos o unidades relacionadas conforme a la estructura organizacional”, para enjugar un presupuesto deficitario. Íd. Este mecanismo fue concebido para utilizarse al cierre del año fiscal.

194

Ese texto se amplió en años subsiguientes con el propósito de conferirle mayor flexibilidad al Primer Ejecutivo en el manejo de los presupuestos de las agencias de gobierno de suerte que, al cierre del año económico, aquella agencia que confrontaba problemas fiscales (agencia deficitaria) se le pudieran transferir fondos, no tan sólo de las partidas asignadas a otras agencias dentro de la misma estructura organizacional —los llamados “departamentos sombrillas” y entre las partidas de la misma agencia deficitaria— sino que también la R.C. de la C. 927 autorizó que se pudieran transferir fondos a la agencia deficitaria de cualquier otra agencia de la Rama Ejecutiva o de otros fondos legislados. Ello permitía, como dice la propia Resolución Conjunta, “que al cierre de[l] año fiscal las operaciones de las agencias terminen con un presupuesto balanceado ...”. (Énfasis nuestro.) 2004 (Parte 4) Leyes de Puerto Rico 5344. Su propósito es, por lo tanto, hacer más maleable el manejo de los asuntos presupuestarios de las agencias de la Rama Ejecutiva al permitir transferencias de fondos entre éstas.

195

Nada hay en el texto, en su historial o en la práctica *198 presupuestal que nos permita concluir que la Asamblea Legislativa pretendió con este lenguaje conferirle al Gobernador la facultad extraordinaria de transferir fondos de la Asamblea Legislativa para enjugar el déficit de una agencia del Ejecutivo o, más grave aún, para aumentar el presupuesto de una agencia reduciendo el de la Legislatura.

196

El hecho de que la R.C. de la C. 927 contenga la asignación correspondiente a la Rama Legislativa no es suficiente para sostener la posición del Gobierno. Adviértase que para poder llevar a cabo las transferencias que se le autorizan al Primer Ejecutivo en esta sección de la Resolución Conjunta se requiere, entre otras cosas, que éste tenga información sobre la situación fiscal de las distintas agencias para así poder determinar cuál necesita fondos y cuáles tienen sobrantes. Pero conforme vimos ya, la Asamblea Legislativa no está obligada a informar a la OGP el estado de sus finanzas. ¿Cómo entonces se pueden hacer los recortes a la Cámara de Representante o al Senado? ¿Qué criterios se utilizarán para llevar a cabo esos recortes? ¿Qué certeza tiene el Primer Ejecutivo que sus recortes no afectan áreas esenciales de las operaciones de la Cámara de Representantes o al Senado? La teoría del Gobierno entraña, entonces, que avalemos un curso de acción para el cual no hay parámetros algunos más allá del criterio del Gobernador. Ese camino no lo habremos de emprender.

197

A base de lo anterior, no encontramos apoyo en el texto de la Sec. 2 de la R.C. de la C. 927 para avalar la posición del Gobernador. Concluimos en su consecuencia que ésta no aplica a la Rama Legislativa.

198

Conforme esta conclusión, no es necesario una expresión como la hecha por el Tribunal de Primera Instancia, en el sentido de que la Sec. 2 no continúa rigiendo durante el año económico 2005-2006 por ser ésta una regla de desembolso y no una partida de dinero de acuerdo con el Art. VI, Sec. 6 de la Constitución, supra. Lo cierto es que, aún asumiendo, como lo hemos hecho, que la Sec. 2 está vigente, *199 su texto no nos permite concluir que pretendió autorizar ajustes unilaterales al presupuesto de la Asamblea Legislativa.

199

Para resumir, el Gobernador no tiene facultad ni constitucional ni estatutaria para efectuar recortes unilateralmente al presupuesto de la Cámara de Representantes, de la Superintendencia del Capitolio o del Senado de Puerto Rico. Su actuación en contrario es ineficaz por carecer de autoridad en ley. La falta de consenso o voluntad política para afrontar los problemas fiscales del país no puede justificar construir un remedio inconstitucional.

200

C. Finalmente, debe quedar meridianamente claro lo que no sostenemos. No se trata de que la Cámara de Representantes o el Senado estén exentos de asumir su responsabilidad constitucional en un momento histórico donde se plantean serios problemas fiscales para el país. Se trata de que de acuerdo con el sistema republicano de gobierno establecido en nuestra Constitución, cada rama tiene que asumir la responsabilidad del manejo de sus asuntos internos sin la intervención de otro de los poderes constitucionales.

201

La Asamblea Legislativa, una de las dos ramas políticas de nuestro Gobierno, actuará de la forma y manera que los representantes y los senadores determinen. Las actuaciones de éstos, como las de todos los funcionarios electos, están sujetas a la evaluación del electorado cada cuatro años. Es en ese momento que se pasa juicio político sobre la sabiduría y la corrección de las determinaciones tomadas y de las actuaciones a lo largo de un cuatrienio. Así es el proceso democrático; quien siempre tiene la última palabra es el elector.

202

Debe quedar igualmente claro que el reajuste efectuado por el Gobernador en la partida correspondiente a la Cámara de Representantes, la Superintendencia del Capitolio y el Senado de Puerto Rico requiere, para su validez, legislación expresa que así lo autorice; legislación en la *200 cual se establezcan criterios objetivos y neutrales que permitan efectuar los reajustes en el presupuesto de otra rama de gobierno. En ausencia de legislación sobre este particular, la actuación del Gobernador se revela claramente improcedente. Interpretar expansivamente las disposiciones invocadas por el Gobernador en apoyo a su posición para encontrar entre sus intersticios una autorización extraordinaria que no se contempló, viola los más fundamentales principios de la separación de poderes.

203

Al cerrar debo señalar que no es función de este Tribunal determinar cómo debe quedar estructurado un presupuesto a través del cual se adelanta la obra de gobierno. Esa función es eminentemente política, que le corresponde a los funcionarios electos. Nuestra responsabilidad como custodios del texto de la Constitución es velar por que las determinaciones que se tomen en ese proceso sean cónsonas con el propio texto y con los valores democráticos que encarna la Constitución.

204

Por las razones que anteceden, somos del criterio que no procede el recorte efectuado por el Gobernador en la partida correspondiente a la Cámara de Representantes, a la Superintendencia del Capitolio y al Senado de Puerto Rico.

205

De acuerdo con lo antes expuesto, revocaría la sentencia dictada por el Tribunal de Primera Instancia en el caso Senado de Puerto Rico v. Acevedo Vilá y otros, KPE2005-3947, y confirmaría la sentencia dictada en el caso José Aponte Hernández v. Acevedo Vilá y otros, KPE2005-3411, en aquellos aspectos que fueran compatibles con lo expresado en esta opinión disidente.    

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August 12, 2014

Aponte Hernández v Gobernador, 167 D.P.R. 149, 2006 TSPR 24

Aponte Hernández v Gobernador, 167 D.P.R. 149, 2006 TSPR 24

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Hiram Meléndez Juarbe

Universidad de Puerto Rico

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